一、砂石土资源的开发利用和审批现状
当前，生态文明建设、山水林田湖草生命共同体理念已逐步形成，矿产资源尤其是建筑类石材矿的开发利用也从“遍地开花，小水快流”的方式转变成“规划引领，绿色开发”的新开发格局。
黑龙江省哈尔滨市建筑类砂石土矿95%位于林区，矿区所占地类属林业用地。按照现行的矿产资源管理规定，采矿权设置需符合各项规划，在办理采矿许可证前，还需把开采区范围调整为工矿用地，采矿权人需要办理用地审批手续，把林业用地转征为工矿用地，缴纳土地出让金，变成独立工矿用地，尤其“农转用”还需供地用地指标，现行的用地指标基本上都用于工业用地开发，指标缺少。砂石土类矿山在取得采矿许可证后，还需到林业部门办理林木林地征占手续。
二、把开采区从林业用地转征为工矿用地存在的问题
问题一：不利于矿山地质环境修复。如果将林地转征为工矿用地，该地块会变成永久建设用地，只能用于工业发展，企业在恢复治理修复时仅需进行土地平整达到可利用状态，不要求一定要恢复植被。但不是所有的废弃矿山都有工业开发的价值，对于无工业开发价值的废弃矿山，仅仅达到可利用状态显然不符合自然资源管理部门对地质环境修复的要求。
问题二：不利于绿色矿业发展。工矿用地是建设用地的一种，矿区范围全域性征转为建设用地后，执行的是建设用地有关要求，不利于推行“边开采，边恢复治理”的绿色矿业开发要求，露天矿山开采导致大面积林地被破坏，矿业权人如不能按照绿色矿山建设要求进行边开采边恢复治理，森林里的“疮疤”将会越来越大。
问题三：各部门收取生态方面费用有重复和矛盾。自然资源主管部门收取矿山地质环境保护和土地复垦基金，林业主管部门收取林木补偿费、林地补偿费、植被恢复费。自然资源主管部门要求，谁破坏谁恢复治理，矿业权人闭坑后需要恢复治理，而林业主管部门收取了植被恢复费那么地表植被的恢复就应该由林业部门进行恢复，有矛盾和冲突。
问题四：不利于推行“净矿”出让。林、地、矿审批层级不对等，除临时征占外，林权审批权限在国家和省级林草部门，砂石土类矿产审批为县级，审批层级不对等，协调和沟通难度大；土地使用时限与采矿权出让年限不能统一，砂石土类资源的供需主要随城市建设需求而定，采矿权审批时限3~10年不等，土地方面，临时用地为两年，建设用地为40年，出让年限不一致使其为林、地、矿打包出让带来一定难度。
三、如何实现露天矿山的绿色开发模式
如何推进矿山企业主体开展露天矿山绿色开发，实现资源利用最大化，生态破坏最小化，实现林、地、矿和谐统一，需要政策上的改革和创新。建议如下：
第一，将矿山用地从工矿用地中独立出来，参照临时用地进行审批和监督管理。在法律层面，根据临时占地管理规定，临时占地是指“对生产建设活动和自然灾害损毁的土地（林地），按照‘谁损毁，谁复垦’的原则，由生产建设单位或个人负责复垦”；《土地复垦条例》第十条已明确规定了露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地属临时占地范畴。所以，工矿用地可参照“临时占地”来管理和审批，也可以转化矿山临时用地，并可按临时占地受理也是有法律基础的。矿政管理者需要在政策层面打破“临时占地”只批准两年的法律规定。
第二，统筹规划矿区林木采伐顺序，实现“开采一块，恢复一块，边开采、边复绿”的绿色开发模式。采矿企业可根据已探明的矿产资源储量和开采设计、开采规模来确定开采面积和开采年限，制定矿区开发规划，向林业部门申请办理征占林地手续，在本矿区内实现矿区生态的“占一补一，占补平衡”，向自然资源主管部门申请矿山用地，获批后按照《土地复垦条例实施办法》实施土地复垦义务。把生态环境保护放在首位，优先矿产资源保护，在矿产资源开发全生命周期落实绿色矿山建设要求。
第三，改革砂石土露天矿山开发建设模式，只保留开采区范围，不设永久性办公用房，取消生活区。生活区可就近设置在集中居民区，集约节约矿山用地，减少因矿山开发造成的环境和生态破坏。在矿产资源增储扩界时必须将原批复开发利用的矿区面积治理修复后，重新确立新的采矿区，实现森林占补平衡，否则将不批复新的开采区。
探索林、地、矿一体开发利用矿产资源和生态修复，需要各方面齐心努力，在改革创新中寻答案，在推动经济高质量发展中创新机，促进人与自然和谐共生。
（作者单位：哈尔滨市自然资源和规划局）
